財政承受能力評價也存在類似的問題，財政承受能力評價的對象是政府的財力，對于政府全額購買服務(wù)的P P P項目確實非常重要，但對于政府補貼的使用者付費項目，在邏輯上存在誰為因誰為果的問題。一種邏輯是，一個項目在確定了成本和使用者付費額度后，根據(jù)差額提出財政補貼的需求，再來看財政能否負擔，即測算項目要補貼多少錢，再看財政能否承擔得起。另一種邏輯是，根據(jù)政府的財政能力，先確定可提供的補貼額度（像車購稅對公路建設(shè)的補貼），然后根據(jù)成本確定剩下來對使用者付費的需求，再來確定經(jīng)營期限和收費標準，即先說好財政能補多少，剩下的全部由用戶承擔。
按照后者的邏輯，是不需要對項目本身做財政承受能力評價的，只需要告訴社會資本投資者財政能出多少錢就可以了。此外，按照項目流程，物有所值評價和財政承受能力論證之前，需要先完成項目可行性報告審查，很可能會出現(xiàn)政府發(fā)改部門先批準了項目可行性報告，然后財政部門又認為項目超出財政承受能力而不可行的矛盾結(jié)果。
合理回報是關(guān)鍵
PPP模式也好，特許經(jīng)營也罷，其實叫什么并不重要，重要的是怎么做，與概念相比，內(nèi)涵、目的和手段更加重要。
目前，我國收費公路對社會資本投資吸引力急劇降低的問題根源，是收費標準和收費期限無法覆蓋建設(shè)融資成本，造成收費公路收不抵支。同時，政策性減免如何補償存在法律空白，導致經(jīng)營企業(yè)承擔了全部政策風險和債務(wù)風險。
這直接導致社會資本投資積極性的降低，目前很多經(jīng)營性公路是由政府融資平臺在投資建設(shè)，并不是真正意義上的社會資本，對收費公路的態(tài)度很多也是“建成就行，債務(wù)能不能還清以后再說”，這也導致收費公路的債務(wù)風險在不斷積累。
為此《收費公路管理條例》的修訂，引入了特許經(jīng)營的概念，即通過簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》的方式，事前約定政府與投資者的權(quán)利義務(wù)、經(jīng)營期限、風險分擔、收費標準調(diào)整機制、合理回報率、政府補貼機制、超預期收益處理方式等，可以說是對原經(jīng)營性收費公路管理模式的補充和完善。
基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不同于一般市場行為，從維護公共利益和保障服務(wù)可持續(xù)的角度，應(yīng)當保證社會資本獲得合理收益。在《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）中也明確提出“政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益”“引入價格和補貼動態(tài)調(diào)整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益”“積極推進公共服務(wù)領(lǐng)域價格改革，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則，加快理順公共服務(wù)價格”。
明確的合理回報率或合理回報率范圍，是計算和確定特許期限、服務(wù)價格、政府補償、風險分擔的根本性前提和基礎(chǔ)。30年來，收費公路管理的經(jīng)驗和教訓證明，沒有一個明確約定的合理回報率，就不可能將經(jīng)營性公路的回報控制在合理的水平，必然出現(xiàn)“暴利”
和“巨虧”的兩極分化，而政府又沒有任何可以進行調(diào)整的依據(jù)。特別是特許經(jīng)營項目實行的是政府定價，且價格并非遵循成本定價的原則，而是成本加合理回報定價，兩者缺一不可，如果沒有明確的合理回報范圍，則根本無法確定項目的合理價格，成本監(jiān)審也就失去了實際意義。
具體在收費公路領(lǐng)域，經(jīng)營性公路由獲得經(jīng)營權(quán)的企業(yè)法人組織負責項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、養(yǎng)護等活動，運營情況、服務(wù)水平、養(yǎng)護質(zhì)量受政府監(jiān)管。經(jīng)營收入的高低，完全取決于政府審批的收費標準和收費期限，《收費公路管理條例》明確規(guī)定“經(jīng)營性公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定”“收費標準，應(yīng)當根據(jù)公路投資總、收回投資的期限以及交通量等因素計算確定”。
只要政府嚴格依照《條例》規(guī)定審批，是不應(yīng)該出現(xiàn)經(jīng)營收入不能覆蓋成本問題的。當經(jīng)營收入低于約定回報下限時，政府應(yīng)當按照協(xié)議約定通過財政補貼或調(diào)整收費標準等方式，予以彌補，當經(jīng)營收入超出約定回報上限時，政府同樣可按照協(xié)議約定部分或全部收歸財政。
總之，無論“P P P貓”還是“特許經(jīng)營貓”，能收回投資并獲得合理回報的才是“好貓”。
